村民监事会能有效加强民主监督

“农村自治不能沦为‘村官自治’,甚至是‘村长自治’!”蕉岭县纪委的一份调研报告,对时下农村自治现状作出这样的警示。在与记者的交谈中,蕉岭县纪委书记卢尧生对公开报道过的“小官大贪”如数家珍,一一道来。
事实上,在我国村民自治的四大核心内容中,民主监督是民主选举、民主管理和民主决策有效运行的基本保障。但民主监督往往成了最为薄弱、最难发挥效率的环节,村官因为权力失去监督而腐败的现象屡见不鲜。村官腐败严重侵蚀了政府的公信力,然而,“选举村官容易,罢免村官困难”———这是现行《村委会组织法》实施中存在的巨大问题。
农村基层改革路在何方?
2007年,一场农村基层治理改革的探索在蕉岭芳心村等村庄悄无声息地展开。三年后,这片农村基层治理改革的试验田已经扩展到了全县30多个行政村。
从村务监事会制度到村民召集组,蕉岭农村改革逐渐构建了权力制衡的格局。
继浙江“温岭模式”和河北“青县模式”之后,“蕉岭模式”也开始成为农村基层治理改革的又一值得解剖的麻雀。
谁来监督村官?
监督缺位、“村长独大”的弊病显而易见:一方面村官滥用权力越来越严重,另一方面是村民对村官不信任,由此所造成的误解和信访数量逐年剧增。2007年,蕉岭纪委决定在芳心村试点村务监事会制度,通过复活乡村绅士的力量,来监督村委的举动
关键词 村务监事会制度纪委主导
“村民代表大会的可操作性不强!”蕉岭芳心村村主任谢建祥感叹道。
芳心村有51位村民代表,谢建祥分析说,要召集所有代表商议事情,需要所有村民代表都有时间,“成本”很高。因此,每年开的村民代表会议很少。
这是我国农村村民代表大会的现实写照,实际上,由于村民代表会议大多都处于停止运作状态,很难真正发挥监督的功能,因此,权力都集中到了村支书和村主任的身上。
在村支书和村主任大都是“一肩挑”的情况下,“村长独大”的负面作用就产生了。
同级监督缺失,上级监督也缺位。蕉岭县纪委书记卢尧生告诉记者,我国行政村数量众多,上级机关人手不足,加之不了解每个村的具体情况,很难对村干部进行监督。
另外,“村官是‘从事公务’的人员,但不是公务员,是一级组织的‘干部’,但不是我国行政意义上的‘党政干部’,因此,纪委和检察机关都难以监督村干部的权力运行。”蕉岭县纪委在相关调查中剖析。
缺乏监督,一方面村官滥用权力的形势越来越严重,另一方面是村民对村官不信任,由此所造成的误解和信访数量逐年剧增。
“监督的缺乏还让我们处于两难的境地。”作为村主任,谢建祥坦言道,官民缺乏沟通的平台,很容易引起误会,甚至村委每做一件事情,都有指责的声音。而不断增加的信访数量,也使上一级党政机关失去了对村官的信任。
谁来监督?如何监督
2007年,蕉岭纪委决定在芳心村试点村务监事会制度,通过复活乡村绅士的力量,来监督村委的举动。
芳心村的监事会有5名监事,所有监事都通过村民代表会议民主推荐产生,与该村的5个自然村相对应。“这5名监事都是村里的‘三老’,都是在村里有一定威信的人,让他们来担任监事会成员,一方面他们有威信,村民信任他们,而他们对监督村干部也有比较少的顾忌,敢于监督。”卢尧生告诉记者。
就在去年底,由于搬迁新址,芳心村委会决定将老村部楼房出售。随后,谢建祥的几个朋友马上和他协商,想用12万元成交。
“我个人哪敢作主啊,要是监事会追究起来怎么办?”谢建祥当即回绝了老朋友的请求。
果然,监事会审核后不同意由村委会私下卖掉旧村部。今年2月,村监事会召集村民代表开会,听取村委会的各种处理方案,最后大家一致决定采用招标拍卖的形式。
让村民想不到的是,这一结果直接给村集体带来高达17万元的收入。
由于各种效益明显,芳心村带头的改革很快传开。 被激活的村民自治能力
“铁矿泥”事件也让村民意识到制度监督的好处。村民对村务的参与欲望越来越强。与此同时,在南方农村报课题组的帮助下,村民互助合作意识与组织运作能力也日益增强
关键词 监事会制度票决入党积极分子
与芳心村的试验不同,广育村监事会制度的建立少有纪委等强势权力的介入。
一群由华中师范大学博士、硕士组成的,南方农村报“南农实验课题组”的到来,改变了这里的“政治生态”。一开始,这群“手无权力”的博士、硕士靠着喝酒与村民拉关系,给村民讲道理,但收效甚微。
同样是一场胜利,让广育村的村民和村干部意识到村民民主自治的重要性。
铁矿泥是广育村的一种重要资源,多年来,矿场的承包体制一直是由村干部和村民小组组长商量后,直接由村主任和承包商订立承包合同。但合同的订立却缺少村民的参与。
“很多时候,合同会引起村民的反对,而村干部内部也因意见分歧而引起矛盾。”广育村村主任黄坤荣回忆说,由于上一届村委在与承包商订立合同的时候,背离了村民的意见,因此,等到矿场真正开采的时候,村民的争议非常大。
“铁矿泥的价格太低,划定矿山的界线过大……”面对不断爆发的矛盾,在南方农村报课题组的建议下,黄坤荣“拿着群众的意见”与承包矿场的老板“谈判”。
最终,老板答应在原来一次性交4万元的基础上,每年再加2000元,且矿界的范围也缩小了三分之二。
随后,村委马上将“谈判”结果进行公示,一场因背离群众意见,缺乏民主监督而引发的矛盾由此解开。
“村监事会不搞不行!”黄坤荣开始意识到,而此前他一直认为,“村监事会制度会不会架空村干部的权力?”
“铁矿泥”事件也让村民意识到制度监督的好处。村民对村务的参与欲望越来越强。与此同时,在课题组的帮助下,村民互助合作意识与组织运作能力也日益增强。
村民自治能力日益被激活,今年7月,广育村顺理成章地开始试行村监事会制度,监事会成员开始提前把村里的一切大事告诉村民,在广泛收集村民意见的基础上,对村委的决策和财政进行监督和公示。
“我们以前的管理模式不合时宜了。”一位老村支书感叹说,那时群众的民主意识还没有那么强,随着社会的发展,群众对民主的要求越来越高。
而在黄坤荣看来,成立村监事会是适应群众对民主的要求,“如果没有满足他们的要求,那我们的村也很难管。”
为了进一步搞好民主监督,黄坤荣还决定在农村党内民主方面进行大胆改革———采用票决制吸取入党积极分子,具体形式是递交入党申请书一年以上的村民,由党支部支委确定素质比较高的候选人,并由党员进行统一投票,得票数最高的人方可确定为入党积极分子。
而在此之前,入党积极分子是由支委确定的,“很多时候,支委说谁好就是谁好,我们只是去过过场而已。”他的这一决定也得到了老党员和监事会的大力支持。
如何民主罢免村官?
对于一些腐败或不作为的村干部,村民召集组可以召开村民大会,合法罢免村干部。“从程序上方便操作很多。”蕉岭县纪委书记卢尧生认为,村民召集组就像人民代表大会的常委会一样
关键词 村民召集组制度村委会组织法
村务监事会虽然解决了监督的问题,但这主要是一种事后监督。能否在事前决策中防止村干部的腐败行为,把“事后监督”变为“事前预防”?
2008年,在村务监事会制度的基础上,芳心村又开始试行村民召集组制度,从全体村民代表中选举5名成员组成召集组,主要是召集召开村民大会或者村民代表大会,相当于是村民代表大会的一个常设机构。
“以前是村主任说开会就开会,会议上村主任随便说说主题,然后就是‘不同意的举手,同意则掌声通过’……”
卢尧生认为,“村民代表连会议主题都没有搞懂,就莫名奇妙地举手,这只是形式上的民主。”
而召集组的工作,恰恰就是要把开会的议题提前告诉村民,广泛收集村民的意见,“使村里的事情都能做到民主决策”。这意味着村里大事的决策更加民主,“并不是一个人说了算”。
“没有通过召集组同意,找我闹甚至威胁我都没用!”芳心村主任谢建祥显得有些激动,很多时候,村里一些不怀好意的人会出钱收买部分村民,然后打着“代表村民”的旗号来和他谈判,从中谋取个人私利,这曾经让他左右为难。
“现在好了,有事让他们找召集组去,别在我面前大嚷大叫!”谢建祥振臂一挥,言语高亢。
事实上,村民召集组不仅发挥着民主决策的作用,对于一些腐败或不作为的村干部,召集组可以启用罢免程序。
这一条涉及到关键的问题。
蕉岭县纪委的一项调查显示,63%的村民认为“不可能由本村村民来监督村干部”,原因是“村民的力量不够大,村民的力量不强,怕得罪村干部等”。事实上,村民怕得罪村干部的背后,折射出了我国《村委会组织法》的一大缺陷———难以罢免不作为或者滥作为的村干部。
《村委会组织法》规定,村民罢免村官的条件是:本村五分之一以上有选举权的村民联名,可以要求罢免村民委员会成员。村民委员会应当及时召开村民会议,投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。
“这根本难以操作!”卢尧生通过调研发现,村民居住地点分散,罢免权的行使显然是一种高成本的监督方式,很少人愿意承担如此巨大的时间和精力。此外,村民的监督意识和素质各不相同,因此很难实现“五分之一以上的联名”和“过半数通过”。
“村民召集组可以召开村民大会,合法罢免村干部。从程序上方便操作很多。”卢尧生认为,村民召集组就像人民代表大会的常委会一样。
然而,“蕉岭模式”也有长远发展之忧。这是因为,在现行模式顺利运作的背后,有一支强大的政府力量在推动———蕉岭县纪委。
如果上级政府力量退出,这种治理模式能否靠农村的内生力量顺利运转?这是“蕉岭模式”必须经历的一个考验。

广东省梅州市蕉岭县纪委于2007年在该县芳心村试行了“村务监事会”制度,次年又试行了村民召集组制度,加之村民大会和村民代表会,逐步形成了村级权力制衡格局。

构建村级权力制衡格局,无疑有诸多好处。首先,有利于强化民主监督。在村支书和村主任大都是“一肩挑”的情况下,“村长独大”的弊端显而易见,而同级监督缺失、上级监督缺位同样存在。蕉岭县纪委的一项调查显示,63%的村民认为“不可能由本村村民来监督村干部”,原因是“村民的力量不强”、“怕得罪村干部”。监事会则不同,一方面他们有威信、村民信任他们,另一方面他们监督起来顾虑少、敢说话,不怕得罪村干部。同时,也可以解决上级纪委精力有限、鞭长莫及的问题。其次,能够使监督关口前移。村务监事会虽然解决了事后监督问题,但能否在事前决策中防止村干部的腐败行为,把“事后监督”变为“事前预防”?召集组的工作,恰恰就是要把召开村民大会或村民代表会的议题提前告诉村民,广泛收集村民的意见,“使村里的事情都能做到民主决策”。对于一些腐败或不作为的村干部,召集组还可以启动罢免程序。此外,促进基层反腐倡廉建设。近年来,由于农村土地征收、基础设施建设项目增加、村级企业发展、国家和地方政府各种补偿、扶贫资金下拨,少数村干部截留、贪污等腐败现象频频发生,并引起干群矛盾加剧、村民上访事件增加。构建村级权力制衡格局,显然有利于遏制“小官大贪”等腐败现象的发生,促进农村各项事业健康发展。

建设社会主义新农村,不仅要积极发展农村经济,引导农民走上脱贫致富之路,还须大力加强民主政治建设。蕉岭县纪委在芳心村通过建立村务监事会和村民召集组,构建村级权力制衡格局的尝试,意义就在于此。他们的做法,值得各地思考和借鉴。

云顶娱乐,蕉岭县纪委在芳心村试点建立的村级权力制衡格局,由村务监事会、村民召集组、村民代表大会和村民大会构成。监事会由5名监事组成,由村里的“三老”,即老干部、老模范和老党员组成,通过村民代表会议民主推荐产生,与该村的5个自然村相对应,主要负责对村委会和村干部的监督;村民召集组也由5名成员组成,从全体村民代表中选举产生,主要是召集召开村民大会或村民代表大会,相当于是村民代表大会的一个常设机构。

根据《村委会组织法》的规定,我国实行村民自治制度,核心内容是民主选举、民主管理、民主决策和民主监督。但是,作为起保障作用的民主监督往往成了最为薄弱、难以发挥效率的环节,村官因为权力失去监督而腐败的现象屡见不鲜,严重侵蚀了政府的公信力。选举村官容易,罢免村官困难,也是《村委会组织法》实施中存在的一个难题。形成权力制衡格局,显然有利于破解这些难题。

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